消失了15年的國道公路收費重現江湖，引發各界廣泛關注。
自2009年實施燃油稅改革，國道免費通行已經實施15年。然而，這份「出行福利」可能很快就要消失了。2025年，各地「試點」國省道幹線公路收費。據不完全統計，第二季度全國普通國省幹線公路新增137處收費站，涉及河南、湖北、甘肅、陝西等多個省份。
從免費重回收費，輿論壓力可想而知。那麼，為什麼各地政府要冒天下之大不韙重新收費呢？因為缺錢。
據說是因為養護費缺口。網傳的說法是，「當前全國普通公路年度養護資金需求達6000億元，而現有資金僅能覆蓋一半。3000億的資金缺口，足以成為收費動力了」。由此也引發了新一輪「燃電之爭」，電動車不繳納燃油稅，成了眾矢之的。
「燃電之爭」的群眾斗群眾煞是熱鬧，可在我看來，這卻只是問題的表象。
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網傳的「3000億養路費缺口」，讓人頗感不解。因為，理論上不應該存在這樣大的缺口。
網傳的說法是「公路年度養護資金需求達6000億元，而現有資金僅能覆蓋一半」。公路養護資金是有明確的出處的，那就是燃油稅。2024年燃油稅收入約1.2萬億元，6000億隻占燃油稅收入的一半。燃油稅優先用於地方政府公路養護的轉移支付，是2009年燃油稅改革的初衷。
2009年燃油稅改革前，中國公路交通一直沿用20世紀80年代發源於廣東的地方政府「借貸修路，收費還貸」模式。除了收取通行費，還有公路養護費等六項行政規費。
2009年後燃油費稅改後的國道免費，本質是以稅代費：提高成品油燃油稅，以替代公路養護費等六項行政規費和政府還貸二級公路收費。
老百姓看到的是「免費」，看不到的是央地財政的此消彼長。地方政府稅費併入成品油燃油稅後，成了中央稅收。與之匹配的是，明文規定了成品油燃油稅不納入經營性稅收，而是以轉移支付的方式取之於地方還於地方，用於地方公路養護。即四不變原則，「交通資金遵循屬性不變、資金用途不變、地方預算程序不變、地方事權不變」。
看上去丁是丁卯是卯的原湯化原食，清清楚楚，實則不然。由此產生的「尾部效應」相當複雜。
相比「燃電之爭」，如果國道恢復收費是因為公路養護費存在缺口，那首先該關心的是燃油稅花哪兒去了。
此後燃油稅每年都有較大幅度的增長，稅率多次大幅上調。加之燃油稅是由石油企業代征，所以連帶著增值稅也上漲了。新增稅收的安排，就不是「哪兒來哪兒去」了，而是統籌安排。比如農業補貼，又如轉移支付異地使用的「全國平衡」，還有部分用於道路投資建設。實際操作空間不小。
不過，燃油稅主要用於公路養護、尤其是國道養護的原則始終沒有變。但是具體的統籌情況，未見官方公開數據，難以判斷。既然是「主要用於公路養護」，佔比七八成總是應該的。何至於6000億養路費支出都覆蓋不了呢？
實際上，這次改革和上世紀90年代後歷次稅改一樣，都起到了擴大中央財權的效果。不僅增加了實際掌握的稅收收入，也擴大了財政支配的空間。但是，地方養護道路的事責並沒有變。
如果1.2萬億燃油稅未能覆蓋6000億公路養護費，先要問的不是誰買單，而是本該專款專用的燃油稅花到哪兒去了？
當然，還存在另一種情況，國道恢復收費是缺錢，但主要缺口不是公路養護費，而是建設投資償貸壓力。
02
2012年到2022年，中國經歷了新一輪道路基建高峰。公路總里程10年增長112萬公里，相當於每年新增11萬公里。國道建設更是3年大躍進，從2014年的不到18萬公里，躍升到2016年的35.4萬公里。儘管新增國道並非全部新建項目，也包括改建提級，但是投資密度之高、投資強度之大，也相當驚人。
需要說明的是，本來車輛購置稅是安排給地方政府新建道路項目的對口稅源，2021年財政部和建設部出台了《車輛購置稅補助地方資金管理暫行辦法》，但是實際執行磕磕絆絆。2024年正式廢止，一概統籌之。
隨著當年密集規劃建設的道路投入使用，年度養護資金自然是「翻倍式增長」。不過，因此積累的資金主要缺口不是道路養護費，而是償債。
國道雖然是「國字頭」，建設資金來源卻要分三塊：中央補貼、地方財政資金和融資。和美國「國道」州際公路固定為聯邦和州府9:1出資不同，中國國道建設投資的央地投入比例可是相當「靈活」的。
實際上，除了少數西部地區國家重點工程以中央資金為主，大部分國道建設資金主要還是地方籌資。而地方籌資，銀行貸款又佔了很高的比例。動輒上百億投資、「含債量」過半的國道工程比比皆是。
這些工程貸款只有少部分納入財政部兜底的地方專項債，其餘都是地方政府七折八繞從銀行套出來的。土地財政基礎好的地方，還有土地抵押物。土地不值錢的，就純靠地方政府信用硬扛。反正有「國」字頭的政策背書，銀行樂得大方。講白了就是上面出政策，地方借錢修路。
因此，道路基礎建設成了地方債的絕對主力，2020年的地方專項債中佔比高達80%。
但是，這輪道路基建高峰和20世紀90年代、2008年不同。當年是「想要富先修路」，這輪是「因為富才修路」。財政規模高速擴張，政府財大氣粗、信心爆棚，上馬大型基建工程不要錢似的。至於投資怎麼收回的賬怎麼算，別問，問就是「政治站位的高度」、「社會效益的大賬」。
可是，「大賬」也是賬，「社會效益」也得體現在財政收入水平上才能還債平賬。十年工程高潮一過，如夢初醒。債務周期和道路養護費用激增的雙重壓力之下，是真要算賬了。3000億年度養護資金的缺口之下，還有萬億計的地方債務。誰來買單、拿什麼買單，都要有個說法。
相比貸款修路的負債，區區3000億的養護費缺口不過九牛一毛。3000億的坑，從2500萬新能源車主身上刮點油水還能填上。萬億計的修路債，把全中國的新能源車都賣了，也填不了一點。
03
綜上所述，國道恢復收費不是小事，國道全面恢復收費將會大幅提高社會基礎成本，而且這種成本上漲是絕對剛性的。房價漲了，還可以躲著不買。交通物流費用漲了，誰也躲不掉。
此前國道的「免費」並不是真免費，而是燃油稅買過一次單了。現在燃油稅沒取消，國道又恢復收稅，豈不是要老百姓買兩次單？這可不是新能源車的鍋。所以，國道恢復收費，不能與新能源車如何分擔公路養護費用混為一談。
新能源車當然應該承擔公路養護費，不能一直讓油車車主「請客」。以目前的經濟情況，相應的改革也是遲早的事。財政缺錢了，沒有一根羊毛是安全的。
但是，一碼歸一碼。相比「燃電之爭」，如果國道恢復收費是因為公路養護費存在缺口，那首先該關心的是燃油稅花哪兒去了。一年幾千億的稅收不能不明不白地花了。
羊毛總是出在羊身上，但是不一定做成羊毛衫。如果燃油稅不能專款專用，就算開徵能源車道路養護費，誰能保證用到道路養護上？以後再出窟窿，讓步行的繳養護費嗎？
更為重要的是，央地的財權和事責的分配。燃油稅改革，改的就是地方政府「借貸修路，收費還貸」模式。可是，地方的財權上繳了，事責沒變。道路基礎建設投資還是以地方政府借貸為主，償債責任卻成了糊塗賬。真要說「誰家的孩子誰抱走」，那國道算是「誰家的孩子」呢？
債務主體是地方政府，可審批自上而下，決策權和財權在上，項目執行的事責在下，經濟責任高度模糊，這是中國地方債的難點所在。